依法行政和公正审判的改革与创新

依法行政和公正审判的改革与创新

王月民

内容摘要：当今社会依法行政的观念正迅速的渗透到整个行政活动过程当中，如何建设法治政府，如何做到科学管辖，如何实现各个行政机制的衔接已经成为众人热切关注的问题。各级行政机关应坚持在党的领导下，在法制的轨道上科学开展工作，同时遵循行政法基本原则，坚持做到执法为民，规范行政行为，努力让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义。

关键字：依法行政  行政复议  行政诉讼  行政审判管辖

 引    言

依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。全面推进依法治国必须从立法、司法、执法、守法这四个大方面共同努力，其中深入推进依法行政加快建设法制政府，健全科学管辖，是建立法律权威，得到人民拥护的必然选择。

一、深入推进依法行政，加快建设法治政府

   加快建设法治政府法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任．建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

健全依法决策机制，推进政府决策的公开化、民主化、规范化，建立重大决策的合法性审查机制，做到重大决策于法有据；推行政府法律顾问制度，充分发挥政府法制机构人员和法律专家、律师的法律咨询职能；建立重大决策终身责任追究机制，强化对政府官员违法失职行为的法律责任追究。严格坚持权责统一的原则，使法治政府、法制社会的总思想贯穿到行政审判的整个过程当中。

正确公正处理行政案件，不仅需要坚持科学依法的总路线，对于各个机制的衔接也应着重把握。

二、行政复议和行政诉讼的衔接机制

行政法借助其六大基本原则，充分运用辩证的角度规制着各类行政活动。一方面要求行政机关做到法无规定即禁止，另一方面也规定在合法限度以内行使裁量权。其中行政复议和行政诉讼是最关键是两大救济措施，行政复议是上级行政机关的监督，审查行政行为合法性的同时也审查其合理性，当然复议决定本身也是行政行为。而行政诉讼是人民法院的监督只审查合法性的问题。于是上级行政机关的监督和法院的监督如何顺利衔接便成了立法者认真思考的问题之一，目前两者关系大致可分为以下三类：

（一）复议与诉讼自由选择

原则上，为了增加救济渠道，维护公民的合法权益不受到侵害，选择复议还是诉讼是由利害关系人自主决定的，同时提起并不意味同时受理。依照行政复议法的规定，公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向法院提起行政诉讼。这也是法律为了避免同一案件重复处理浪费司法资源而规定的保障措施，即同一案件处于复议期间则不受理诉讼，而已经受理的诉讼也不得复议。如果当事人同时提起行政复议和行政诉讼，原则上以先受理的机关为准，同时受理则根据意思自治原则由当事人自主选择。

（二）复议前置但不终局

有一部分案件法律为了保障司法资源有效合理的运用，规定必须先进入复议程序。一方面为了缓解诉讼程序繁琐，案件数量多的压力，另一方面也充分调动了复议的作用，便于行政机关实行上下级的监督，严格的处理行政行为合法性与合理性的关系，这样做的本质目的在于尽量将行政争议解决在行政程序中从而更好的维护人民的利益。复议前置不终局主要分三个方面1.纳税问题本身的争议，比如是否纳税谁纳税，纳多少税又怎样纳税2.行政确权侵犯即得自然资源权利3.反垄断中的禁止经营者集中决定、对集中附加限制条件决定。

对于复议和诉讼的关系当今学界有两种主流观点，其中一种就是主张复议前置，它以“穷尽行政救济”原则为理论基础，提倡当事人在寻求救济时，首先必须利用行政内部存在的、最近的和简便的救济手段，然后才能请求法院救济。世界上有一部分国家和地区采取了这样的制度。在我国法律的修改过程中，虽然一些意见提出要实行复议前置，但大多数意见认为原法确定的“一般情况下由当事人选择的原则”在实践中运用良好已经被大众适应和接受，所以我国在立法上依旧坚持当事人自主选择为原则，行政复议前置为例外。

（三）复议终局

有两种情况会导致复议终局：复议后选择裁决终局型和法定终局型。因为国务院是最高的复议机关，所以其复议结论具有终局性。《行政复议法》第十四条对此作出了具体规定：对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，想作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法第规定作出最终裁决。而法定终局型是一种只属于行政复议的案件，如《行政复议法》第三十条第二款：根据国务院或者省、自治区直辖市人民政府对行政区划分的勘定调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、皇帝、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。

三、建立健全科学的审判管辖制度

最新行政诉讼法对于行政审判管辖进行了更加科学的改革，密切围绕执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿等权责统一的原则完善审判管辖制度，致力于建设成人民更加信服，更加符合宪法要求的法律。对于修改的部分我们可以从级别和地域两个方面分别考察：

（一）级别管辖

行政诉讼法在级别管辖的改革当中依旧以基层法院审理第一审行政案件为原则，由于其数量多范围广这样规定是最符合实际情况的。但是有时地方政府干预法院受理导致“难立案、难审理、难执行”，于是这次修改在第18条中增加一款，规定经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行行政区域管辖行政案件，为下一步改革留下空间。

而中级人民法院管辖则增加了两类情形：一是县级、地市级人民政府为被告的行政案件；二是其他法律规定由中级法院管辖的案件，主要是指知识产权类案件，其实相当于一种衔接性的规定，目的在于扩大中级人民法院的管辖范围，发挥中级法院的作用，有利于司法资源的有效实现。

在修改行政诉讼法的过程中，有的意见建议将地市级政府当被告的第一审行政案件明确由高级法院管辖，解决行政审判权不能独立行使的问题。但考虑不到一味提升管辖法院级别并非是行政审判改革的出路而未被采纳。

（二）地域管辖

本次行政诉讼法的修改，变动最大的就是本法第十八条：行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

本条主要是对原法十七条做了两处修改：一是删去了“复议机关改变原具体行政行为”的前提，二是增加了法院跨区域管辖的规定。删除主要是为了与“经复议的案件，复议机关都要当被告”的规定相衔接，因为复议机关无论是改变还是维持原行政行为，都要当被告，在这种情况下，没有必要在管辖问题上对复议决定是改变还是维持加以区分。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖，这样相当于赋予当事人对地域管辖的选择权。需要注意法律从来只赋予可以突破地域管辖的权利，因为这样才是真正体现既方便当事人，又不会与国家行政管理体制相冲突。

为了贯彻落实党的十八届三中全会决定中“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”以及“法院实行升以下人财物统管”的要求，以及十八届四中全会关于“最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”的要求，新增加了法院跨区域管辖的规定。主要解决地方保护和行政干预的问题。

地域管辖中特别规定除了经过复议的案件和涉及不动产的专属管辖案件有别于被告所在地管辖，还有限制人身自由的行政强制措施管辖。行政诉讼法第十九条，对限制人身自由的行政强制措施不服提起诉讼的，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。遵循高效便民原则便于当事人起诉，维护其合法权益。这主要是因为行政行为在行政诉讼期间一般不停止执行，被限制人身自由的公民失去行动自由，异地起诉和参加会非常困难，坚持原告就被告就会限制其获得救济的权利。另外，实践中还存在着行政机关基于同一事实即对当事人采取了限制人身自由的行政强制措施，又对其采取了其他行政强制措施或者行政处罚，当事人对这些行政行为不服提起诉讼则直接适用本条法律，同时为了节约资源减轻当事人负担其所有有关诉讼均由受诉法院一并管辖。

在实践中原告为了及时保护自己的合法权益，会向两个以上有管辖权的人民法院提起行政诉讼，为避免重复审理，法律对此作出具体规定：如果两个以上人民法院都有管辖权，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先立案的人民法院管辖。这样做另外一个好处在于也可防止法院之间推诿或者争夺管辖权，使法院不能依职权主动要求管辖。总体来说共同管辖的处理是按照先当事人选择，选择不成最先立案法院管辖，不能确定则有管辖权的法院协商，协商不成最后由共同上级指定。

最后是易混淆的移送管辖和管辖权转移。移送管辖，是指人民法院受理案件后经审查，发现案件不属于本院管辖而移送给有管辖权的人民法院处理的管辖制度，是对管辖发生错误才用到的纠正措施；管辖权转移则是下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要有上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定，是有管辖权的法院将案件转移到本来没有管辖权的法院。旧法中管辖权转移可能上移可能下放，但是由于实践中出现显失公平的情况，所以新修改的行政诉讼法决定取消管辖权中的下放，使得其在实践中更好的发挥行政行为的公平正义。

结    语

   我国之所以坚持建立立法体系，完善立法机制，主要是为了充分利用立法的引领和推动作用，努力使实践和立法充分融合，从实践中纠正法律同时也用法律规制实践活动。充分贯彻社会主义核心价值观，坚持废释并举，致力于完善各个机制的衔接，改变行政审判管辖范围，最终达到增强行政法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性的目的。

参考文献

[1]黄薇：《最新<中华人民共和国行政诉讼法>条文释义及配套法律法规与司法解释实用全书》，中国民主法制出版社2014年版。

[2]马蜂：《中国特色社会主义法治理论讲义》载《众合2015年强化阶段讲义》，2015年。

(黑龙江四方律师事务所，专职律师，18903628012，sifanglvshi )

������n�pn持原行政行为，都要当被告，在这种情况下，没有必要在管辖问题上对复议决定是改变还是维持加以区分。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖，这样相当于赋予当事人对地域管辖的选择权。需要注意法律从来只赋予可以突破地域管辖的权利，因为这样才是真正体现既方便当事人，又不会与国家行政管理体制相冲突。

为了贯彻落实党的十八届三中全会决定中“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”以及“法院实行升以下人财物统管”的要求，以及十八届四中全会关于“最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”的要求，新增加了法院跨区域管辖的规定。主要解决地方保护和行政干预的问题。

地域管辖中特别规定除了经过复议的案件和涉及不动产的专属管辖案件有别于被告所在地管辖，还有限制人身自由的行政强制措施管辖。行政诉讼法第十九条，对限制人身自由的行政强制措施不服提起诉讼的，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。遵循高效便民原则便于当事人起诉，维护其合法权益。这主要是因为行政行为在行政诉讼期间一般不停止执行，被限制人身自由的公民失去行动自由，异地起诉和参加会非常困难，坚持原告就被告就会限制其获得救济的权利。另外，实践中还存在着行政机关基于同一事实即对当事人采取了限制人身自由的行政强制措施，又对其采取了其他行政强制措施或者行政处罚，当事人对这些行政行为不服提起诉讼则直接适用本条法律，同时为了节约资源减轻当事人负担其所有有关诉讼均由受诉法院一并管辖。

在实践中原告为了及时保护自己的合法权益，会向两个以上有管辖权的人民法院提起行政诉讼，为避免重复审理，法律对此作出具体规定：如果两个以上人民法院都有管辖权，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先立案的人民法院管辖。这样做另外一个好处在于也可防止法院之间推诿或者争夺管辖权，使法院不能依职权主动要求管辖。总体来说共同管辖的处理是按照先当事人选择，选择不成最先立案法院管辖，不能确定则有管辖权的法院协商，协商不成最后由共同上级指定。

最后是易混淆的移送管辖和管辖权转移。移送管辖，是指人民法院受理案件后经审查，发现案件不属于本院管辖而移送给有管辖权的人民法院处理的管辖制度，是对管辖发生错误才用到的纠正措施；管辖权转移则是下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要有上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定，是有管辖权的法院将案件转移到本来没有管辖权的法院。旧法中管辖权转移可能上移可能下放，但是由于实践中出现显失公平的情况，所以新修改的行政诉讼法决定取消管辖权中的下放，使得其在实践中更好的发挥行政行为的公平正义。

结    语

   我国之所以坚持建立立法体系，完善立法机制，主要是为了充分利用立法的引领和推动作用，努力使实践和立法充分融合，从实践中纠正法律同时也用法律规制实践活动。充分贯彻社会主义核心价值观，坚持废释并举，致力于完善各个机制的衔接，改变行政审判管辖范围，最终达到增强行政法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性的目的。

参考文献

[1]黄薇：《最新<中华人民共和国行政诉讼法>条文释义及配套法律法规与司法解释实用全书》，中国民主法制出版社2014年版。

[2]马蜂：《中国特色社会主义法治理论讲义》载《众合2015年强化阶段讲义》，2015年。

(黑龙江四方律师事务所，王月民律师，18903628012)